05. Zone support

Extraits du rapport « Évaluation ex-post du projet de développement du Parc national du Limpopo », consultable sur ce lien.

Rappel des objectifs de la composante

L’amélioration des conditions de vie des habitants du Parc national du Limpopo (PNL) était un des objectifs spécifiques du financement de l’AFD. Sur les 11 millions EUR du projet, 8 millions EUR étaient dédiés à cette composante et se répartissaient de la façon suivante : 3,5 millions EUR pour l’amélioration des infrastructures routières[1], 3,5 millions EUR pour la planification participative de la Zone Support (ZS) ainsi que pour la mise en œuvre de ses priorités de développement, 1 million EUR pour de l’assistance technique. Au démarrage du projet, l’AFD détaille la stratégie prévue pour le développement de la Zone Support : la première année du projet sera dédiée à l’élaboration concertée d’un plan d’aménagement et de gestion de la zone support, lequel sera ensuite mis en œuvre les années suivantes grâce aux quatre principales sources de financement suivantes :

  • un fonds de l’AFD de 2,5 millions EUR pour financer des AGR compatibles avec les règles de gestion d’une zone protégée en matière de préservation des écosystèmes ;
  • les fonds des districts dédiés au financement de leur plan stratégique de développement ;
  • les contributions des autres partenaires techniques et financiers (PTF), comme par exemple la Banque mondiale au travers de son projet TFCA-TD ;
  • la contribution des communautés, en particulier grâce au reversement de la part des revenus générés par le parc, qui leur revient de par la loi[2].

Afin de permettre la mise en œuvre de cette stratégie, le financement AFD devait couvrir les salaires des agents du Programme d’Appui Communautaire (PAC), ainsi que les coûts de fonctionnement. Par ailleurs, une assistance technique permanente devait être recrutée pour la durée du projet afin d’accompagner la montée en puissance du PAC.

Cadre légal de l’accès aux ressources naturelles dans les parcs

La loi sur la conservation de la biodiversité de 2014 (Gouvernement du Mozambique, 2014) constitue le cadre légal le plus récent et pertinent pour la gestion des ressources naturelles du PNL. Elle définit notamment les activités permises ou interdites dans les parcs nationaux. Ainsi, sauf pour des raisons scientifiques ou des nécessités de gestion, les activités de chasse, d’exploitation forestière, agricole, minière ou d’élevage sont rigoureusement interdites dans les parcs nationaux (Art. 16, 2). Toutefois, la présence de l’homme dans les parcs est admise, sous conditions devant être définies dans le plan de gestion du parc, à condition qu’il ne constitue pas une menace à la préservation des ressources naturelles (Art. 16, 3).

La situation ambiguë de la zone support

La situation du PNL est rendue plus complexe par le fait que les communautés se trouvent à l’intérieur des limites du parc, et non dans une zone tampon ou une zone d’usage multiple située en dehors de celui-ci. De ce fait, la zone sur laquelle les communautés peuvent exercer leurs activités économiques (appelée selon les documents « zone tampon » ou « zone support ») est entièrement soumise aux restrictions prévues par la loi, sauf si des dispositions particulières sont définies dans un plan de gestion validé par l’autorité de tutelle. D’où l’importance du plan de gestion de la zone tampon, qui doit devenir partie intégrante du plan de gestion du PNL.

Les règles de gestion des ressources naturelles

Le plan de gestion considère que les ressources naturelles de la ZS doivent servir prioritairement à garantir le développement socio-économique des populations qui y vivent ainsi que de celles qui y seront éventuellement réinstallées. Il définit pour différents usages des ressources naturelles trois possibilités :

 

Règles pour l’utilisation des ressources naturelles dans la ZS (hors des corridors écologiques)

RègleActivité
InterditProduction de charbon à partir de forêts naturelles
Feux de forêts non contrôlés
Activités minières
AutoriséCollecte de produits forestiers non-ligneux (PFNL)
Bois destiné aux besoins familiaux
Élevage à petite échelle
Agriculture à petite échelle
Soumis à autorisationChasse
Pêche
Utilisation commerciale des forêts
Élevage et agriculture à grande échelle
Source : adapté de LNP (2012), Plano de maneio e desenvolvimento da zona tampão, Juin 2012.

 

Une approche restrictive du plan de gestion

Toutefois, les interviews dans la ZS indiquent que les règles diffusées par le PNL diffèrent de celles définies dans le plan de gestion. La chasse, par exemple, qui représente traditionnellement une activité importante pour l’alimentation des populations, mais aussi un complément de revenu, notamment en année sèche, est considérée comme simplement interdite par les responsables du PNL, alors que le plan de gestion du PNL prévoit au contraire de faciliter l’utilisation durable de la faune sauvage à des fins de subsistance (LNP, 2003, p.45)[3]. La différence entre les règles écrites et celles divulguées concerne les activités soumises à autorisation : la possibilité de négocier des règles d’usage des ressources naturelles n’a pas été divulguée auprès des communautés. Ce choix fait par le PNL d’interdire plutôt que de négocier des règles peut avoir été dicté par la disponibilité de moyens et les nécessaires arbitrages entre les différentes priorités au niveau du PNL. Mais cette même logique aurait pu amener à tolérer la chasse villageoise si la priorité était donnée aux activités génératrices de revenu plutôt qu’à la conservation des écosystèmes. Interdire les activités de chasse traditionnelle n’est par ailleurs pas sans conséquence sur l’objectif d’adhésion des habitants aux objectifs de conservation du PNL.

Le développement économique de la ZS

Le plan de gestion du Parc considère que la réussite du PNL dépendra en grande partie de sa capacité à développer une relation constructive et porteuse de bénéfices pour les communautés résidentes. Cela passe en particulier par le renforcement des revenus des habitants permettant de lutter contre la pauvreté et de compenser les pertes de droits d’usage liées à la mise en place du parc. Deux principales activités ont été réalisées dans cet objectif : le développement de parcelles irriguées communautaires et la redistribution d’une part des revenus du PNL aux communautés habitant dans le parc.

Irrigation

Il est difficile de mesurer l’impact des parcelles irriguées sur l’économie des ménages, faute de données. On peut néanmoins assumer que celui-ci est positif sur la sécurité alimentaire des familles, dans la mesure où la production intervient essentiellement en saison sèche au moment où les céréales sont rares et chères. En ce qui concerne le revenu monétaire généré par l’irrigation, il est plus difficile de se prononcer, car les marchés importants sont difficiles d’accès et les producteurs doivent se contenter de commercialiser localement des petites quantités de produits.

En termes numériques, l’impact est limité. L’irrigation touche aujourd’hui dix-huit villages. Si on compte trente membres par association, cela donne un peu plus de cinq cents bénéficiaires dans la ZS, dont une très grande majorité de femmes. Mais il faut considérer qu’une partie des périmètres irrigués n’est plus fonctionnelle, pour des problèmes de maintenance de pompe et/ou d’organisation de l’association.

Redistribution des 20%

Depuis 2006, 16 % des revenus du PNL (20 % des 80 % que l’Etat restitue au PNL) sont redistribués aux communautés qui vivent à l’intérieur du parc, conformément à la loi. . Dans la province de Gaza, la direction provinciale du tourisme a proposé que l’argent soit remis au comité du parc par le gouverneur de la province, et que les comités de districts reçoivent la part qui leur revient (1/3 à chaque comité) au cours d’une cérémonie présidée par l’administrateur du district (Cf. schéma ci-dessous). Les comités de district, quant à eux, consultent les comités villageois sur l’utilisation de l’argent, et transfèrent ensuite les sommes accordées à chaque comité.

 

image009Flux financiers générés par les recettes du tourisme dans le PNL

 

Ni le PNL, ni la province, ni les districts n’assument de responsabilité en ce qui concerne l’appui aux comités afin qu’ils comprennent leur rôle, soient capables d’identifier des projets pertinents ou de gérer correctement les fonds. Aucune institution n’assume non plus clairement la responsabilité du contrôle de l’utilisation de l’argent, ce qui a facilité une mauvaise gestion des fonds (répartition inéquitable entre villages) ainsi que des détournements.

Une part des revenus générés par le PNL est effectivement redistribuée aux communautés conformément à la loi Mozambicaine. Le graphique ci-desous montre l’évolution de ces fonds, qui atteignent sur neuf ans un total de 220 000 EUR, soit une moyenne annuelle de 25 000 EUR. Malgré le manque d’implication du PNL au-delà de la remise des fonds aux comités représentant les populations, les communautés s’organisent pour choisir des projets sociaux ou productifs et gérer l’argent, ce qui constitue un apprentissage important. Les fonds qui reviennent aux communautés sont aujourd’hui relativement faibles et, même s’ils étaient mieux gérés, n’auraient qu’un impact marginal sur le développement socio-économique de la zone support.

 

schema_03Revenus reversés aux communautés vivant dans le PNL

Une composante aux résultats décevants

Le développement socio-économique de la ZS était considérée comme la contribution la plus importante de l’AFD au développement du PNL et avait pour cela été dotée d’un budget de 4,5 millions EUR, dont 1,5 million EUR pour de l’assistance technique et 2,5 millions EUR pour le financement d’AGR dans la ZS.

Le tableau ci-dessous constitue une tentative de comparaison des dépenses réalisées en fonction des lignes budgétées initialement. Il montre qu’à peine un peu plus du tiers du budget disponible a été dépensé. Dans le détail, les dépenses plus particulièrement destinées au financement de projets de développement des communautés de la ZS (AGR) ont un taux d’exécution parmi les plus bas : 290 000 EUR sur 2,5 millions EUR disponibles (à peine 12 %). Ces chiffres traduisent la faible efficacité de cette composante.

 

Comparaison budget/dépenses pour la composante « Développement de la ZS »

 Budget
(2007-10)
Dépenses
(2008-15)
DifférenceDépensé/
budgété (%)
Sous-total4 537 0001 665 415-2 871 58537
Développement de la ZS
salaires206 000207 6351 635101
fonctionnement hors salaires260 000136 769-123 23153
formation208 00029 080-178 92014
expertise extérieure plans de gestion1 000 000626 013-373 98763
projets de développement communautés2 500 000288 784-2 211 21612
véhicules et motos195 0000-195 0000
équipements et mobilier13 00037 55624 556289
centres d'information communautés75 00030 574-44 42641
villa pour expertise extérieure80 000309 005229 005386
Source : AFD et PNL

 

L’essentiel des dépenses a concerné l’assistance technique long terme (33 mois) et les différentes missions et études réalisées dans la ZS : appui à la réalisation du plan de gestion de la ZS, éducation environnementale, étude sur la capacité de charge de la zone tampon, etc. Ces études n’ont pas réussi à se traduire en résultats concrets pour le développement économique et social des populations de la ZS : le plan de gestion de la ZS n’a pas été approuvé ni mis en œuvre.

Cette composante n’a pas non plus produit de résultats en matière de développement des capacités des populations à gérer les ressources dont ils disposent et à dialoguer avec les différentes autorités (PNL, district). Il n’y a eu aucun appui au fonctionnement des comités mis en place par le PNL, ni pour l’utilisation des fonds communautaires ni pour faciliter le dialogue avec le parc ; ces comités servent davantage de courroie de transmission pour le PNL que d’organes de concertation. Rien n’a été fait non plus en matière de planification participative pour que les communautés puissent définir leurs priorités sur la base d’une meilleure compréhension des enjeux. C’est particulièrement regrettable en matière de gestion des ressources naturelles, pour lesquelles des interdictions ont été définies par le PNL, alors que les objectifs initiaux du projet incluaient le développement de la gestion communautaire des ressources naturelles.

Un renforcement de capacités insuffisant

Cette composante a mis beaucoup de temps à être opérationnelle. Le Programme d’appui communautaire (PAC), responsable de sa mise en œuvre, a commencé à fonctionner tardivement, avec l’appui d’un assistant technique (avril 2010 – décembre 2012) et le recrutement de vulgarisateurs en 2011. Le renforcement de capacités de l’équipe du PAC a été trop bref et au global insuffisant pour leur permettre de mettre en œuvre des activités sur la base de ce document. Il aurait fallu plus de temps pour rendre cette composante opérationnelle, mais la réallocation du budget de l’AFD vers la composante Infrastructures (essentiellement la clôture, afin de limiter les conflits homme-faune qui généraient des plaintes importantes des habitants), en avril 2012, a scellé la possibilité de continuer à investir dans le développement de la ZS sur les fonds de l’AFD.

Notes :

[1] Le développement des infrastructures routières avait pour objectifs : i) la mise en place d’un réseau minimum de pistes stabilisées utilisables par les touristes et la surveillance du parc et, ii) la réhabilitation de la piste le long de la ZS, qui relie les villages sur la rive ouest du Limpopo, depuis Massingir jusqu’à Mapai. (AFD, 2005)

[2] La loi prévoit que 20 % des revenus générés par le PNL doivent être reversés aux communautés locales (Gouvernement du Mozambique, 1999 ; 2005 ; 2010). Voir le chapitre 4.3.6. pour plus de détails.

[3] La loi sur la conservation prévoit également cette possibilité dans les zones tampons, avec pour objectif de satisfaire les besoins de consommation des communautés locales (Art. 29, 1).