09. Territoire en mutation

Extraits du rapport « Évaluation ex-post du projet de développement du Parc national du Limpopo », consultable sur ce lien.

Modification d’un territoire : quelle gouvernance?

Pour fonctionner, un parc national a besoin d’une administration compétente, mais aussi d’un cadre légal adapté. Au Mozambique, à la création du PNL en 2001, il a fallu mettre en place une administration à partir de rien, ce qui n’a été possible que grâce à l’assistance technique fournie par PPF et au financement de la KfW. Un des défis les plus importants consistait alors, et consiste encore aujourd’hui malgré les progrès accomplis, à développer les compétences nationales dans le domaine de la conservation, mais aussi du développement communautaire. En ce qui concerne le cadre légal, il était à l’époque peu adapté à la réalité des parcs nationaux au Mozambique (par exemple, il ne prévoyait pas la présence d’habitants, alors que c’est le cas de pratiquement tous les parcs du Mozambique) et peu propice aux modèles de gestion basés sur le développement de l’activité touristique. Créer et renforcer les capacités humaines, changer les cadres légaux et institutionnels sont des éléments essentiels qui demandent du temps et des stratégies spécifiques.

 

Prendre en compte les populations locales

La constitution d’un parc, c’est d’abord le défi de la constitution d’un territoire particulier au sein de son environnement, qui est géré selon des règles qui différent des territoires avoisinants. Or, les parcs nationaux continuent à appartenir à des espaces administratifs. La constitution de ces règles, dans le respect des attributions de chaque institution, nécessite des espaces de dialogue et de concertation.

Par ailleurs, les parcs nationaux sont souvent indissociables de la présence de communautés humaines qui ont marqué de leur empreinte la diversité biologique et les paysages de ces territoires. La prise en compte des besoins des populations résidentes dans le parc – développement économique, infrastructures sociales, désenclavement – peut entrer en contradiction avec les objectifs de préservation de l’environnement. Cela justifie généralement la réalisation d’un zonage, qui permet de différencier à l’intérieur du parc des zones – appelées cœur de parc – dédiées à la préservation de la biodiversité et où les activités humaines sont généralement limitées. Le reste du parc est un espace de développement d’une économie durable, fondée sur la préservation et la valorisation économique du patrimoine naturel, culturel et paysager.

 

Un projet de territoire

La création d’un parc national suppose un projet de territoire à long terme, fondé sur une vision partagée entre les différents acteurs institutionnels qui y interviennent et les habitants qui y vivent et y exercent une activité économique. Le projet de territoire est tout particulièrement important pour les zones habitées où il doit permettre de trouver des compromis entre les différents acteurs afin de mettre en cohérence des objectifs souvent contradictoires.

Dans le cas du PNL, le plan de gestion et de développement de 2003 fait office de projet de territoire, dans la mesure où il propose une vision intégrée du développement du Parc basée sur un zonage de son territoire. C’est la volonté d’y associer les autres acteurs du territoire – et la méthode pour le faire – qui auront fait défaut le plus souvent, transformant ce plan en un document essentiellement interne au PNL, qui n’engage aucune autre institution. Ce document est d’ailleurs resté en grande partie inappliqué, en particulier dans sa volonté d’associer les populations locales aux mécanismes de gestion du Parc. Conséquence de cela, le PNL a tendance à restreindre progressivement ses actions au cœur du Parc au détriment de la Zone Support (ZS), à ce qui concerne la biodiversité ou les moyens d’assurer la viabilité économique du Parc, au détriment du développement des populations et de leurs activités économiques.

 

Des autorités locales peu impliquées

Quant aux autres acteurs, ils continuent leurs activités sans tenir compte de ce plan de gestion et de développement. C’est particulièrement vrai pour les autorités locales, dont la vision, davantage axée sur les opportunités de développement, ne s’accorde guère avec les exigences de conservation du PNL. Elles continuent à intervenir sur la partie de leur territoire inclus dans le PNL comme si celui-ci n’existait pas et sans aucune référence au Plan de gestion et de développement du Parc ou à son plan de gestion de la ZS. Pire, certains considèrent que la ZS faisant partie du PNL, ils n’ont plus besoin d’y investir dans les infrastructures socio-économiques. Cela caractérise un manque de clarté sur les modalités de partage des compétences entre autorités locales et autorité du PNL.

 

Quel avantage pour les populations locales ?

C’est vrai aussi pour les communautés villageoises, dont les besoins et les projets n’ont guère été pris en compte – exception faite du réalignement de la ZS et de la construction de la clôture, dans le sud-ouest de la ZS – dans les planifications réalisées, en particulier dans le Plan de gestion de la ZS. Elles n’adhèrent pas à la création du Parc. Subissant les inconvénients du Parc bien plus que bénéficiant de ses avantages, la population perçoit le Parc comme une imposition de l’Etat dont elle peine à comprendre les motivations. Avec la mise en place de la clôture destinée à protéger de la faune sauvage les habitants du sud-est de la ZS, ceux-ci ont tendance à considérer que la clôture marque la limite du Parc et donc qu’ils sont en-dehors et n’ont plus à en subir les règles. Cela apparaît également dans le discours du Parc, dont certains staffs appellent « le Parc » ce qui n’est en réalité que le cœur du Parc.

 

Une gouvernance peu partagée

Le projet de territoire ne peut être porté par l’ensemble des acteurs du territoire que si ceux-ci participent également au pilotage de sa mise en œuvre. Or, la gouvernance du PNL – la PIU et le comité de pilotage – réside encore aujourd’hui, près de 15 ans après sa création, dans les mains des seules institutions publiques liées à la gestion des aires protégées et des bailleurs de fonds qui les soutiennent.[1] L’instance chargée de la concertation avec les populations et les autorités locales (le Conseil de coordination du PNL) ne fonctionne pas et le « Conseil de Gestion » qui devait le remplacer n’a pas été créé.

Recommandations

 

Préservation de la biodiversité

L’intégrité écologique du PNL est aujourd’hui conservée mais le PNL fait face à des défis à moyen terme et le suivi des effets en termes de conservation est limité.

 

RecommandationsTypeNiveau Priorité
R1. Maintenir la structure et les moyens de protection et de surveillance du PNL dans le long terme, notamment à travers une implication continue du gouvernement dans la prise en charge des coûts de protection.Stratégique1
R2. Renforcer le système et les moyens de suivi-écologique du PNLOpérationnelle1
R3. Revoir et renforcer le système de gestion des CHFOpérationnelle1

 

Développement touristique

Le PNL possède un potentiel touristique mais qui n’a été que peu développé. L’octroi et le développement des concessions seront progressifs, tout comme le développement du potentiel touristique, et généreront à court terme des revenus relativement limités ne permettant pas d’assurer l’équilibre financier du PNL.

 

RecommandationsTypeNiveau Priorité
R5. Sécuriser les accès à l’ouest du PNL le long de la frontière du PNK et dans le Nord du PNL là où sont concentrés les animaux et développer les infrastructures routières afin de faciliter le transit des touristes dans ces zones.Stratégique2

 

Développement de la ZS

La stratégie proposée dans le plan de développement de la ZS est inaboutie. Avec la fin du financement AFD, les capacités d’action de l’équipe du PAC/PNL sont réduites. Par ailleurs, il a manqué une stratégie de renforcement des capacités des populations.

 

RecommandationsTypeNiveau Priorité
R6. Mettre en place des cadres de développement concerté de la ZS incluant les services techniques des districts, de la province et les populations et établir une feuille de route sur la base des activités faisant consensus.Stratégique1
R18. Renforcer les compétences des équipes du PAC/PNL en matière d’approche participative et de renforcement de capacités.Opérationnelle1
R19. Prévoir l’intervention d’une ONG chargée de renforcer les capacités des populations et de leurs organisations. Opérationnelle1
R20. Mettre en place une stratégie favorisant l’apprentissage à partir des projets pilotes mis en place.Stratégique2

 

Le PNL considère que le tourisme sera un vecteur essentiel de développement économique pour les communautés de la ZS. Mais la capacité des acteurs locaux à tirer profit du tourisme est aujourd’hui très faible. La durabilité et la réplicabilité des projets pilotes d’irrigation n’est pas avérée. De plus, l’irrigation ne peut être le seul vecteur d’intensification des systèmes agricoles. Il est donc nécessaire de travailler à l’amélioration des systèmes pluviaux et l’élevage, afin qu’ils contribuent à la sécurité alimentaire tout en ayant un impact limité sur la biodiversité.

 

RecommandationsTypeNiveau Priorité
R7. Que le PNL fasse du renforcement de capacité des acteurs locaux en matière de tourisme une des priorités de son plan de développement de la ZS.Stratégique1
R9. Réaliser un diagnostic approfondi des difficultés des projets d’irrigation existants et faire des recommandations opérationnelles pour améliorer leur fonctionnement et permettre leur extension.Opérationnelle2
R10. Définir des modalités d’appui aux groupes d’irrigation existants afin de les aider à surmonter les difficultés auxquelles ils font face.Opérationnelle1
R12. Intégrer le développement durable de l’agriculture pluviale et l’élevage dans les priorités du plan de développement de la ZS. Stratégique1
R11. Réaliser un travail de recherche-action sur des systèmes de culture pluviale, afin d’analyser leurs éventuels impacts sur les écosystèmes et de rechercher les moyens d’améliorer leur productivité sans augmenter les risques pour les producteurs.Opérationnelle2

 

Il est nécessaire d’établir des règles négociées de gestion des ressources naturelles.

 

RecommandationsTypeNiveau Priorité
R13. Réaliser un diagnostic participatif des utilisations, par les populations du Parc, des ressources faunistiques et des produits forestiers non ligneux.Opérationnelle1
R14. Mettre en place des mécanismes de négociation entre le PNL et les populations afin d’établir des règles de gestion pour les ressources les plus importantes.Opérationnelle1
R15. Mettre en place un système de suivi de la ressource, qui permettra d’évaluer la durabilité des modes d’exploitations.Opérationnelle2

Notes :

[1] La direction provinciale du tourisme a été invitée aux comités de pilotage du PNL (c’était une condition suspensive du financement de l’AFD) mais n’a jamais participé.