08. Gestion du Parc

Extraits du rapport « Évaluation ex-post du projet de développement du Parc national du Limpopo », consultable sur ce lien.

Le troisième et dernier objectif du financement de l’AFD était de renforcer les capacités de l’administration du parc, à travers la prise en charge totale, avec la KfW, des coûts récurrents du Parc National du Limpopo (PNL) pendant les deux premières années du projet (2007-2008). Ces coûts récurrents devaient ensuite progressivement être couverts par les recettes du parc. La coordination entre les partenaires en appui au développement du PNL devait également être renforcée.

 

 

Le montage institutionnel

Le financement de l’AFD a été octroyé au Gouvernement du Mozambique et transféré au PNL à travers la Direction Nationale des Aires de Conservation (DNAC) au sein du ministère du Tourisme (MITUR). La DNAC est devenue en mai 2011 l’Administration Nationale des Aires de Conservation (ANAC). Les fonds AFD ont été mis à disposition du PNL à travers un mécanisme de caisse d’avance et une reconstitution trimestrielle. En 2008 et dans le cadre du projet, PPF a signé un accord avec MITUR pour la provision d’une assistance technique pour la gestion administrative et financière de la subvention octroyée par l’AFD. PPF a par conséquent joué un rôle d’Assistance technique (AT) à la DNAC.

Ce montage était différent de celui utilisé pour le financement KfW qui transitait par la Communauté de développement d’Afrique australe (SADC), était ensuite rétrocédé au gouvernement mozambicain et PPF agissant en tant que maître d’œuvre du projet.

Ce montage institutionnel était cohérent avec la volonté de renforcer les compétences, les capacités et l’autonomie des autorités mozambicaines en ce qui a trait à la gestion des Aires protégées (AP). Il a contribué à renforcer les capacités institutionnelles de l’ANAC et du PNL, notamment à travers une responsabilisation de l’administration mozambicaine en charge du PNL, un renforcement de ses mécanismes institutionnels et de ses capacités humaines. Cet appui de l’AFD s’est par ailleurs intégré dans l’appui plus global du Projet des Aires de Conservation Transfrontières et de Développement du Tourisme (TFCA-TD) financé par la Banque mondiale, dont l’évaluation en 2014 concluait que l’ANAC disposait de capacités encore relativement faibles étant donné sa récente création, mais qu’elle démontrait d’ores et déjà des signes de renforcement notamment avec la nomination d’un directeur national et la promotion d’une culture de gestion par objectifs (Banque mondiale, 2014b, p.25).

Moyens humains, matériels et financiers

L’exécution budgétaire annuelle du PNL, toutes sources de financements confondus, a fortement progressé de 2009 à 2014, tel qu’indiqué dans le schéma ci-dessous. Cette progression est étroitement liée à la progression des budgets exécutés tout d’abord au niveau du programme infrastructures entre 2011 et 2013, puis au niveau du programme de déplacement des populations entre 2012 et 2014. Elle résulte également de l’amélioration du taux d’exécution budgétaire annuel global[1] du PNL, ainsi que de l’évolution de l’exécution budgétaire annuelle des fonds AFD tel que présenté dans le schéma ci-dessous. Avec un budget exécuté en 2013 supérieur à 7 millions EUR, cette année a également correspondu au meilleur taux d’exécution budgétaire annuel obtenu par le PNL sur la période 2009-2013, signe d’une programmation plus objective des dépenses par le PNL, de l’exécution de travaux en infrastructures plus importants avec des décaissements plus élevés (construction de la barrière dans la ZS, routes), et, même si pas directement liée, d’une évolution des capacités de gestion financière et contractuelle de l’équipe de gestion du PNL au cours de la période 2009-2014.

 

schema_06Évolution des budgets annuels du PNL exécutés par programme

 

Comme le montre le schéma ci-dessous, les financements AFD ont joué un rôle clé pour assurer le fonctionnement du PNL de 2009 à 2012 (imputation respective de 86%, 55% et 52% des frais de fonctionnement du PNL sur financement AFD en 2009, 2010 et 2011)[2]. Le Gouvernement du Mozambique finance une partie de ces frais de fonctionnement depuis 2013 avec la prise en charge de l’ensemble des salaires des rangers, représentant en 2014 un financement d’environ 200 kEUR. Cette plus forte implication du Gouvernement dans la gestion du PNL constitue une avancée significative et a fait suite à un plaidoyer continu du PNL, de l’AFD et de la KfW au cours des années passées.

 

schema_07Évolution du taux d’exécution budgétaire annuelle du PNL et du budget AFD entre 2009 et 2013

 

Les frais de fonctionnement du PNL (ou coût d’opération) sont demeurés globalement stables sur la période 2009 – 2015, avec une moyenne annuelle d’environ 1,02 million EUR[3]. Ces frais de fonctionnement incluent les salaires des employés du PNL (y compris les rangers), mais également les frais d’entretien des véhicules et autres équipements, l’essence, les frais de voyage, l’eau et l’électricité, l’assurance, ainsi que des frais d’organisation d’ateliers divers et les coûts reliés aux comptages aériens. Les salaires ont représenté environ 60 % de ces frais au cours de la période 2009-2014[4].

 

Évolution des frais de fonctionnement annuels du PNL et couverture par les financements AFD

 

Les défis

Le PNL a fait face à plusieurs défis en termes de gestion du personnel au cours de la période 2008 – 2015. Comme le montre le tableau ci-dessous, le nombre de personnel a significativement fluctué au cours de cette période (203 personnes sous contrat en 2008, 161 en 2011, puis 196 en 2015). Au cours de la période 2009 – 2011, le PNL a perdu plus de 40 employés pour des raisons de démissions et de licenciement, essentiellement au sein du département protection[5]. Plusieurs postes, y compris des postes de coordination de programmes, n’ont pas été pourvus pendant plusieurs mois, plus particulièrement entre 2010 et 2012.

 

Évolution du nombre de personnel au PNL par programme/département entre 2011 et 2015

 20112015
Total161196
Gestion PNL43
Infrastructures1010
Déplacement population27
Développement communautaires48
Administration1110
Protection118144
Ressources humaines22
Tourisme1012

 

Des coûts de fonctionnement dans la moyenne générale

A la lumière de ces frais de fonctionnement estimé à 1EUR/ha environ, le parc se situe aujourd’hui dans la moyenne d’autres parcs en Afrique sub-saharienne. La structure organisationnelle du PNL est par ailleurs en place et s’est renforcée au fil du temps. Les relations au sein de l’Unité de gestion du projet (PIU) et avec les différentes programmes du PNL se sont bonifiées. Malgré des tensions observées entre 2009 et 2012 au sein de la PIU et avec le personnel du PNL, un meilleur équilibre est actuellement observé dans la prise de décision et la gestion au jour le jour.

Cependant, en parallèle de ces améliorations, des difficultés persistent. Si les frais de fonctionnement du parc ce situent dans la moyenne des autres parcs en Afrique Sub Saharienne, pour pouvoir réaliser effectivement ses missions, les capacités humaines de certains de ses programmes restent limitées. De plus, certains responsables de programmes rencontrés se plaignent toujours du manque de transparence et de délégation de responsabilités en ce qui a trait à la gestion et à la programmation financière annuelle. Si ils sont étroitement associés à la définition du plan de travail annuel du PNL, et gèrent leurs propres plans de travail, ils ne sont pas associés, ni informés, des aspects budgétaires. Les coordonnateurs de programmes/départements doivent donc gérer leur plan de travail annuel et mensuel avec une visibilité réduite des budgets disponibles. Enfin, le niveau de capacités au sein des coordonnateurs de programmes/départements et du reste du personnel du PNL demeure limité. La plupart des parties prenantes et acteurs rencontrés lors de cette évaluation estime que des activités de renforcement des capacités et des formations additionnelles sont nécessaires pour permettre de renforcer et de pérenniser la structure RH du PNL dans le temps.

Capacités de planification stratégique

En termes de programmation stratégique, le plan de gestion et de développement du PNL élaboré en 2003 n’a pas été actualisé à ce jour. Actuellement, la planification annuelle de travail s’appuie sur un document Excel et des prévisions budgétaires à 2 ou 3 ans réalisées par l’équipe du PNL. La vision stratégique est limitée à ces aspects budgétaires et le PNL gagnerait à avoir une programmation et une approche stratégique plus large.

Coordination des bailleurs

La coordination entre bailleurs de fonds, et plus particulièrement entre l’AFD et la KfW a été bonne, notamment au sein du Comité de pilotage du PNL. Elle a permis un plaidoyer efficace auprès du gouvernement mozambicain qui a contribué par exemple, avec l’appui du projet TFCA-TD financé par la Banque mondiale, à la création de l’ANAC, son autonomie de gestion, le transfert des ressources du PNL, le paiement des salaires des rangers par le Gouvernement et le paiement de la TVA dans le cadre des contrats octroyés.

Sur le plan opérationnel et stratégique, la coordination entre les financements de l’AFD et de la KfW a été réalisée par la PIU au sein du PNL. Elle a permis la mise en cohérence des financements en fonction des besoins prioritaires du parc identifiés sur une base annuelle et des possibilités offertes par chaque bailleur.

Des capacités institutionnelles, techniques et financières renforcées mais une durabilité financière non-assurée

Les capacités institutionnelles, techniques et humaines du PNL ont été partiellement renforcées au cours des années passées et, bien que le renforcement de ces capacités doive se poursuivre dans les années qui viennent, le PNL dispose aujourd’hui d’une structure institutionnelle et organisationnelle en place qui lui permet d’initier une gestion durable du PNL.

Il faut toutefois noter que les structures mises en place pour faciliter le dialogue et la concertation entre le parc et les communautés (comités de village, comités de district, comité du parc) sont faiblement opérationnelles. Faute d’un renforcement adéquat et sur le long terme, elles peinent à remplir leur rôle, que ce soit en matière de gestion des ressources naturelles ou de gestion des 20 % de recettes du parc. Le conseil de coordination du PNL, qui devait être revitalisé dans le cadre du projet AFD, ne s’est jamais réuni depuis 2006. On est loin d’organisations permettant aux populations de participer à la gestion effective du parc.

Les rôles et responsabilités entre le personnel du PNL et l’assistance technique de PPF sont plus clairs aujourd’hui et le transfert de compétences de l’assistance technique vers le personnel du PNL a été initié à travers une plus grande implication dans la planification technique annuelle et la gestion des plans de travail par département. Cependant la délégation de responsabilités, notamment financière, demeure relativement limitée et l’assistance technique assure une grande partie des taches de gestion au jour le jour. La question de la durabilité d’un fonctionnement tel que celui-ci peut se poser, notamment en termes de financement de cette assistance technique. Un renforcement de la délégation de responsabilités au niveau des programmes contribuerait à renforcer l’implication et la motivation des coordonnateurs de programmes.

La durabilité financière du PNL est difficile à analyser, en l’absence d’une planification budgétaire disponible pour 2016 et les années suivantes. Cela dit, il est probable que le PNL, en l’absence d’une augmentation significative des revenus issus du tourisme dans les années à venir, soit confronté à des difficultés financières, notamment pour la couverture de ses frais de fonctionnement. L’implication sur le long terme du gouvernement dans la prise en charge des salaires des rangers est par conséquent primordiale. L’opérationnalisation de la Fondation mozambicaine pour la conservation de la biodiversité (BIOFUND), créée en 2011 et à laquelle l’AFD devrait abonder, pourra également permettre de couvrir une partie de ces frais de fonctionnement du PNL.

Enfin, l’AFD a joué, avec les autres bailleurs intervenant dans le domaine de la biodiversité, un rôle important pour l’évolution du cadre institutionnel mozambicain – loi sur les aires protégées de 2014, clarification des mécanismes de mise à disposition des recettes touristiques générées par le parc, mise en place de l’ANAC. Rétrospectivement, il est intéressant de constater que certaines avancées, qui étaient considérées comme des conditions pour le bon déroulement du projet, apparaissent davantage comme des résultats de celui-ci.

Notes :

[1] Budget programmé/budget exécuté

[2] Selon les imputations budgétaires réalisées par le PNL de l’ensemble de ses sources de financement dans ses budgets annuels exécutés

[3] Excepté en 2010 où ces frais ont chuté à environ 740k EUR en raison en partie d’un très faible taux d’exécution financière de 10% cette même-année

[4] Les salaires du personnel de protection ont représenté entre 36 et 46% de ces coûts en salaires.

[5] En décembre 2010, une grève a été entreprise par le département protection afin d’obtenir de meilleures conditions de travail, une augmentation salariale et un 13ème mois. Un accord a été trouvé avec le personnel de ce département, mais une grève a ensuite été entreprise par le reste des employés du PNL en janvier 2011. A la suite de cette seconde grève, tous les employés reçoivent depuis juin 2011 au minimum le salaire officiel gouvernemental plus une prime de 15% pour l’éloignement géographique et une prime de risque de 20% (pour le personnel de protection). Ces grèves ont également mené à une restructuration des Ressources humaines (RH). En janvier 2012, tous les contrats d’employés du PNL ont été convertis en contrats de long terme avec le Gouvernement mozambicain et alignés avec les grilles salariales officielles du gouvernement. En complément, une prime a été versée sur financement extérieur (AFD, KfW, etc.) afin de mettre à niveau ces nouveaux salaires basés sur cette grille salariale avec les anciens salaires plus avantageux pour certains employés.