04. Déplacement des populations

Extraits du rapport « Évaluation ex-post du projet de développement du Parc national du Limpopo », consultable sur ce lien.

L’évolution de ce programme, bien que ne faisant pas l’objet de la présente évaluation, est évoquée afin de comprendre quel effet il a eu sur le développement du Parc national du Limpopo (PNL) et la mise en œuvre des composantes financées par l’AFD, et comment il peut encore influencer la durabilité des résultats atteints.

 

Au départ, un déplacement volontaire

Le plan de gestion du Parc national du Limpopo (PNL) prévoyait que l’alternative suivante soit proposée aux habitants : être réinstallés (dans la Zone Support (ZS) ou bien en-dehors des limites du Parc) ou rester dans des enclaves à l’intérieur de la Zone Centrale (ZC) NLP. C’est ce qu’on appelle la « réinstallation volontaire ». L’hypothèse principale du PNL était alors que les familles choisiraient d’être déplacées car cela leur donnerait accès à de meilleures conditions de vie LNP. Bien que les deux options aient été proposées, il est vite apparu que ce déplacement devrait être suscité.

Le programme de réinstallation des populations, qui devait, selon les prévisions faites en 2003, durer 7 ans, a connu de nombreux retards. Jusqu’à présent, sur les huit villages présents dans la ZC, seulement deux ont été réinstallés[1]. Pour trois villages (Massingir Velho, Makandazulo et Bingo), le processus est plus ou moins avancé. Enfin, trois villages (Mavodze, Machamba et Chimangue) n’ont pas donné leur accord formel pour être déplacés et les discussions sont toujours en cours (cf. carte ci-dessous).

Il y a plusieurs raisons à ces retards. Tout d’abord, l’importance et la complexité de la tâche ont été clairement sous-estimées, conduisant à un planning trop optimiste, mais aussi à des moyens (notamment humains) insuffisants.

 

carte-resettlementPlanification du déplacement des populations de la zone centrale du PNL

Conflit foncier

La stratégie mise en œuvre lors de la phase pilote pour mener à bien la réinstallation des populations, où le PNL était responsable de l’ensemble du processus, a montré ses limites lorsqu’a surgi en 2007/2008 le conflit foncier lié à l’attribution au projet Procana de terres destinées à la réinstallation des familles déplacées du PNL[2]. En conséquence de ce conflit, et afin d’obliger le gouvernement mozambicain à sécuriser des terres pour la réinstallation des familles du PNL, la KfW a suspendu pendant plusieurs mois son aide financière au processus de réinstallation. L’impact de cette décision a duré au-delà de la suspension des financements, puisque des contrats ont dû être suspendus ou annulés et des appels d’offre ont dû être relancés. Des contraintes de financement ont également retardé la reprise du programme ; elles ne seront levées qu’avec une nouvelle convention de financement signée en 2010 entre la KfW et le Gouvernement mozambicain (via la SADC).

Changement de stratégie

A partir de 2011, le processus de réinstallation des familles est relancé et entre dans une nouvelle phase. Le PNL considère que le développement de son potentiel touristique implique le déplacement de l’ensemble des familles présentes dans la ZC du PNL. L’augmentation du braconnage, avec la complicité d’une partie des familles présentes dans le PNL, favorise également le basculement vers une approche de déplacement involontaire des populations résidentes. L’option de rester dans des enclaves au sein de la zone support du Parc n’est plus proposée aux habitants. Par ailleurs, la nouvelle stratégie de réinstallation des populations déplacées mise en œuvre à partir de 2011 implique fortement le gouvernement mozambicain, que ce soit sur le plan décisionnel, opérationnel ou financier[3]. Les institutions locales (les autorités et les services de la province et des districts) sont alors directement impliquées dans la réinstallation, le PNL jouant alors un rôle d’appui.

Lenteur du processus

Malgré ces changements, le processus de réinstallation reste lent. Par exemple, le village de Makandazulo a accepté en 2008 d’être réinstallé sur le terroir de la communauté de Salane, dans la ZS. Le plan d’action pour la réinstallation (Resettlement Action Plan – RAP) n’a été finalisé qu’en 2014 et la construction des maisons, qui a finalement démarré en 2015, avance lentement.[4] Il faut dire que ce processus implique de nombreuses institutions locales qui, n’ayant pas été significativement renforcées, ne disposent ni des ressources humaines, ni des ressources matérielles leur permettant de faire avancer le processus de réinstallation des familles de façon simultanée dans plusieurs communautés. Si la coordination entre les institutions gouvernementales et avec le PNL a été fortement améliorée avec la mise en place de comités de coordination technique au niveau des districts, l’ensemble du processus reste exigeant en temps. L’implication financière du gouvernement assujettit l’avancement du processus à la disponibilité de fonds gouvernementaux, ce qui peut aussi être un obstacle lorsque l’argent vient à manquer, comme en 2015.

Quelles superficies pour cultiver ? Quelles terres pour le pâturage ?

A Macavene, parmi les familles qui possèdent des champs, la surface médiane cultivée est de 4,2 ha (LNP, 2008, annexe 6). Le RAP de Macavene prévoyait que chaque famille reçoive une surface minimum de terre cultivable équivalente à 0,4 ha par personne[5]. Si on considère qu’une famille moyenne compte 5 personnes[6], cela donne en moyenne 2 ha de terres par famille[7]. Les familles cultivant davantage de terres que la surface minimum calculée devaient, selon ce plan, être compensées financièrement sur la base du coût du défrichage de la surface excédentaire. Une surface de terre devait être réservée pour cela ainsi que pour faire face aux futurs besoins en terre des familles réinstallées. Mais les compensations accordées aux familles de Macavene diffèrent fortement de ces objectifs initiaux. Au final, chaque famille a reçu 1 ha de terre défrichée quelle que soit sa situation de départ et a été compensée financièrement au prix du défrichage pour les surfaces qu’elle possédait au-delà de 1 ha. Les négociations avec la communauté hôte de Banga n’ont porté que sur la surface permettant d’assurer 1 ha par famille. Les possibilités d’obtenir davantage de terres à défricher et à cultiver pour les familles réinstallées sont donc incertaines et dépendront, selon les règles coutumières, du bon vouloir de la communauté hôte. Rien ne garantit donc que les familles de Macavene retrouveront leur capacité de production d’avant leur déplacement.

L’élevage est la principale activité et la principale source de revenu des villages qui doivent être réinstallés. A Macavene, le RAP estimait en 2008 que sur 128 familles à déplacer, 106 faisaient de l’élevage, avec une moyenne de 9 bovins et 7 petits ruminants par famille. Le RAP prévoit que les surfaces perdues par Macavene en pâturages communautaires seront compensées par : 1) l’utilisation des surfaces de pâturages disponibles à Banga, partagées avec la communauté hôte. Toutefois, cette surface offre une capacité de charge limitée à environ 200 têtes de bétail, alors que Macavene et Banga en possèdent ensemble plus de 1 400 ; 2) l’utilisation, en complément, des pâturages communautaires de Mbindzo, qui ont fait l’objet d’un protocole d’accord entre Procana et le gouvernement pour être mis à disposition des communautés avoisinantes[8]. Les données du RAP montrent que les surfaces disponibles, dont la capacité de charge est estimée à 4 000 bovins, sont insuffisantes pour accueillir les 4 800 têtes de bétail estimées pour les communautés de Banga, Novo Macavene et Tihovene, auxquelles pourrait venir s’ajouter une partie du bétail de Massingir Novo et peut-être aussi de Bingo (LNP, 2008, p.61 ; LNP, 2013, p.70). Il faut noter que les pâturages de Mbindzo sont éloignés de plusieurs kilomètres du village de Novo Macavene et qu’il n’y a pas d’eau, ce qui rend difficile son utilisation en saison sèche.

Amélioration ou détérioration des conditions de vie ?

Les processus de réinstallation actuellement finalisés ou en cours n’offrent pas aux populations déplacées la garantie de conditions de vie égales ou supérieures à celles de leur lieu d’origine[9], contrairement à ce que prévoient la loi sur la conservation et les normes de la Banque mondiale en matière de déplacement involontaire[10]. S’il est probable que le processus aboutisse à une amélioration des conditions sociales des familles (accès à l’éducation, la santé, habitat…), une dégradation de leur condition économique et de leur sécurité alimentaire est à craindre. C’est une des principales raisons pour lesquelles certains villages hésitent à accepter leur déplacement.

Par ailleurs, les retards successifs, le manque de transparence, les changements d’orientation et les promesses non-tenues ont miné la confiance des populations dans le processus de déplacement-réinstallation (Thompson, 2011). Une partie des habitants provoque une escalade des revendications dans l’espoir d’obtenir des dédommagements plus conséquents et d’autres freinent le processus pour maintenir leur lucrative activité de braconnage. Le maintien de leur refus pourrait avoir des conséquences importantes sur le développement à terme du PNL, et plus particulièrement sur la biodiversité et le développement du tourisme.

Notes :

[1] Le village de Nanguene à Chinhangane (réinstallation pilote, 18 familles, finalisé en 2008) et le village de Macavene à Banga et Tihovene (164 familles, finalisé en 2013)

[2] En octobre 2007, conformément à la loi foncière de 1997, le gouvernement mozambicain a concédé, pour une durée de 50 ans renouvelable, 10 000 ha de terres du district de Massingir à CAMEC/Procana. Il s’agissait de cultiver de la canne à sucre, irriguée à partir de l’eau relâchée par le barrage de Massingir dans la rivière Elefant, afin de produire de l’éthanol. Le ministère du Tourisme avait promis cette même terre pour la réinstallation des familles de la zone centrale du PNL. Des tensions sont alors apparues entre le ministère du Tourisme et celui de l’Agriculture, ainsi qu’entre le gouvernement national et celui du district de Massingir. (Source : http://ejatlas.org/conflict/procana-sugar-plantation-limpopo-mozambique).

[3] En 2011, le Conseil des ministres a chargé l’Institut national de gestion des catastrophes (INGC) de coordonner la mise en œuvre du programme de réinstallation du PNL, sur la base de son expérience en matière de réinstallation de familles et de reconstruction.

[4] Stoppée fin 2015 à cause du manque de financements gouvernementaux, la construction a redémarré en 2016.

[5] La surface de 0,4 ha est définie comme la surface minimale nécessaire pour assurer la sécurité alimentaire d’une personne (LNP, 2008, pp. 49-50 et annexe 9).

[6] 691 personnes appartenant à 128 familles, soit une moyenne de 5,4 personnes par familles (LNP, 2008, p.24).

[7] Soit environ la moitié de la surface médiane cultivée. Cela tient au fait que le calcul théorique ne prend pas en compte les stratégies extensives mises en œuvre par les cultivateurs pour faire face aux risques de sécheresse.

[8] Cet accord a été également accepté par Massingir Agroindustrial (MAI), entreprise qui a repris la concession de Procana après que celui-ci l’ait perdue pour non-respect des clauses contractuelles.

[9] Les RAP n’évaluent pas la situation économique des familles avant déplacement et ne font pas d’estimation du revenu qu’elles pourront obtenir une fois réinstallées. Les estimations de surface minimale permettant d’assurer la sécurité alimentaire, présentes dans le RAP de Macavene, n’existent plus dans les RAP plus récents. Par ailleurs, les compensations foncières envisagées sont globalement insuffisantes pour maintenir les systèmes productifs, et donc les revenus des familles, à leur niveau d’avant le déplacement.

[10] Respectivement : Lei N°16/2014, de 20 de junho de 2014, article 48-2 ; et WB, Operational Policy 4.12: Involuntary Resettlement: “Displaced persons should be assisted in their efforts to improve their livelihoods and standards of living or at least to restore them, in real terms, to pre-displacement levels or to levels prevailing prior to the beginning of project implementation, whichever is higher.”